שב"י שחרור בעלי ואח' נ' עירית ראשון לציון ואח'

פסק דין

עתירה מינהלית לפיה מתבקש בית המשפט להורות למשיבות שלא למנוע מהעותרת 1, שב"י - שחרור בעלי חיים בישראל (להלן: "העותרת"), להקים דוכן הסברה וחלוקת עלונים ברחוב מרכזי בעירן. לחילופין, להורות להן לאשר לה הקמת דוכן כאמור. כן מבקשות העותרות כי בית המשפט יקבע כי מדיניות המשיבות האוסרת על הצבת דוכני הסברה על מדרכות העיר, בטלה.

רקע

1. העותרת הינה עמותה הפועלת למען זכויות בעלי חיים. מטרתה, על פי הצהרותיה, ליצור חברה חפה מניצול בעלי חיים, המכירה בזכותם הבסיסית של בעלי חיים לחיים ללא שיעבוד, סבל וכפיית רצון האדם עליהם. עיקר פעילותה של העותרת הינה בהסברה וחינוך בקרב הציבור, באמצעות מתנדבים.

העותרת 2, האגודה לזכויות האזרח בישראל, הינה עמותה הפועלת לקידום זכויות האדם בישראל, ובהן חופש הביטוי.

2. כחלק מפעילותה ההסברתית - חינוכית המתרכזת בהגברת המודעות בציבור לזכויות בעלי חיים, ביקשה העותרת להקים בתחומה המוניציפאלי של המשיבה 1 (להלן: "עיריית ראשל"צ") ובתחומה של המשיבה 2 (להלן: "עיריית פ"ת"), דוכני הסברה שיאוישו על ידי מתנדביה, שבהם תחלק לעוברים והשבים עלוני הסברה ותקיים שיחות עם החפצים בכך. זאת, כשם שהיא עושה בערים נוספות כדוגמת תל אביב, ירושלים, כפר סבא, חיפה, רחובות ורמת גן, בהן גם קיבלה מהרשויות אישור להקמת דוכניה.

העותרת נענתה בשלילה על ידי המשיבות, ומכאן עתירתה.

3. טענותיה של העותרת נסמכות על חופש הביטוי, כאשר הצבת דוכן הסברה הינו ביטוי מובהק לזכותה זו. ולא זו בלבד, אלא שהאמצעי בו היא עושה שימוש - חלוקת כרוזים לעוברים והשבים במקום ציבורי – ראוי להגנה מיוחדת בשל היותו אמצעי זול, יעיל ונגיש לכל שכבות האוכלוסייה, בדגש על השכבות החלשות באוכלוסייה, באמצעותו הם יכולים לממש את זכותם. קיומם של אמצעי פרסום והסברה אלטרנטיביים, כך היא מדגישה, אינו מעלה ואינו מוריד.

העותרות נסמכות על פסיקתו של בית המשפט העליון אשר קבע עוד לפני שנים רבות כי אין בהצבת דוכני הסברה משום 'מכשול בדרך' אותו יש למנוע, וכי שמירה על ניקיון רחובות העיר משרתת את אינטרס הציבור, אך אין בה די כדי להגביל חופש הביטוי בדרך של חלוקת כרוזים (בג"צ 268/86 התנועה למען נתניה נ' ראש עיריית נתניה (לא פורסם) כפי שצוטט בת"פ (מקומיים י-ם) 2857/85 מדינת ישראל נ' אורנן, פ"מ תשמ"ז (3) 334, 342-343 (1987)). עוד נקבע, וגם זאת מקדמא דנא, כי אין להצדיק הגבלת חלוקת כרוזים רק פן החשש כי תוכנם יעורר רוגזם של העוברים והשבים והם ישליכו אותם ברחוב. ובעיקר נטען, כי מעמד הבכורה של חופש הביטוי מחייב כי חוקים המגבילים אותו יפורשו בצמצום.

לטענת העותרות, המשיבות אינן רשאיות לקבוע משטר של רישוי לצורך הצבת דוכני הסברה שאינם מסחריים. ולחילופין, גם אם יש בסמכותה של העירייה לקבוע משטר כזה, אין היא מוסמכת לאסור כליל הצבתם של דוכנים על מדרכות העיר, ולכל היותר רשאית לקבוע הגבלות של סבירות אשר לזמן, מקום ואופן הצבת הדוכנים. אימוץ מדיניות גורפת על ידי המשיבות, שמשמעותה איסור מוחלט על הצבת דוכני הסברה – איננה בסמכותה.

זאת ועוד; אין העירייה מוסמכת לשקול שיקולים הקשורים לתוכן עלוני ההסברה. סילוק מכשולים רעיוניים ממדרכות העיר פן יחשפו אליהם בני נוער שהוריהם אינם חפצים שיהיו חשופים למידע כזה או אחר הינה גישה פטרנליסטית. צנזורה עירונית על הדיון הציבורי עומדת בניגוד לעקרונות המשטר הדמוקרטי. ועוד מדגישות העותרות כי גם ביטוי הפוגע ברגשות הציבור חוסה תחת כנפי חופש הביטוי, ועל כן התערבות בתוכן המסר יכול שתעשה אך במקרים קיצוניים במיוחד. מוסיפות הן, בהתייחס לעיריית ראשל"צ, כי זו מאפשרת לאחרים הצבתם של דוכנים מסחריים ברחבי העיר, אף על פי שלעמדתה מהווים הם לכאורה מכשול פיזי בדרך בניגוד לחוק עזר שחוקקה. במדרחוב שבעיר מוצב אף דוכן שאינו מסחרי, כזה לחלוקת נרות שבת. וגם עיריית פתח תקווה בדיון מיום 20.5.09 ציינה כי עיתים היא מאפשרת הקמת דוכנים, באופן חד-פעמי ולא על בסיס קבוע, לגופים שאינם מעוררי מחלוקת. הנה כי כן אכיפתם של חוקי העזר הינה בררנית, ומניעת העותרת מלהציב דוכן משל עצמה נשענת על שיקולים פסולים הנסמכים על תוכן חומרי ההסברה של העמותה. בתוך כך, מדגישה העותרת כי בקשותיה – לשתי העיריות – טופלו על ידי הווטרינרים העירוניים, שאין להם כל זיקה לשאלת "מכשולים" ברחוב. סירובם נעוץ אפוא בטעם זר - התנגדות אידיאולוגית למסרי העמותה.

סיכומו של דבר, נוכח משקלו הסגולי הכבד של חופש הביטוי, הגבלתו תתאפשר רק במקרים חריגים בהם קיימת ודאות קרובה לפגיעה ממשית בערך מוגן, כגון: שלום הציבור או בטחון המדינה. וגם כאשר הגבלת חופש הביטוי מוצדקת, ההגבלה צריכה להיות מידתית.

בכל אלה לוקה מדיניות העיריות.

4. בתגובתה המקדמית לעתירה, הדגישה עיריית פ"ת את מדיניותה הכללית לאסור על הצבתם/הקמתם של דוכני הסברה ברחובותיה. דוכנים אלו יוצרים לכלוך, התגודדות של אנשים ולעיתים – כשעסקינן בנושאים שבמחלוקת – עלולים להביא לחילופי דברים קשים. סדק קל בעמדתה זו נמצא בסיכומיה, כאשר הודתה כי לעיתים נדירות היא מסכימה להצבת דוכני הסברה, ורק כאשר מדובר בגופים שבקונצנזוס, כגון: האגודה למלחמה בסרטן או גופי התרמה ארציים לנכים. אולם, הכלל הוא כאמור, סירוב.

מהפן המשפטי, מפנה העירייה לסעיף 235 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות"), ולחובתה להסיר מכשולים והסגת גבול ברחוב. כן, מפנה היא להוראותיו של סעיף 48(א) לחוק העזר לפתח תקווה (שמירת הסדר והניקיון) התשנ"ב – 1981 (להלן: "חוק העזר") לפיו לא יניח אדם דבר העלול לגרום לנזק לרחוב או להפריע לניקיונו או לתנועת הציבור בו. העירייה נסמכת גם על פסיקתו של בית המשפט העליון (בין היתר רע"פ 6795/93 אגדי נ' מדינת ישראל, פ"ד מח(1) 705 (1994) להלן: "פרשת אגדי")) שעמד על חשיבותו של חוק העזר ותכליתו – השמירה על תקינות הרחובות, על ניקיונם ועל זכות המעבר והתנועה החופשיים בו, כמו גם על הסרת מכשול העלול להסתיים באסון במצב של בהלת פתע. יפים הדברים במיוחד עת ביקשה העותרת להציב את הדוכן בסמוך לציר ז'בוטינסקי שבעיר שהינו ציר תנועה מרכזי שהתנועה בו סואנת בכל שעות היום והלילה. התקהלות בסביבתו היא סכנה לחיי אדם ברמת וודאות גבוהה מאד. עוד חוששת העירייה כי יש מי שיחלקו על עמדותיה של העותרת (כגון בעלי חנויות בשר ומעדניות), דבר שאף הוא עלול ליצור התקהלות וסערת רוחות. מדיניותה של העירייה נובעת אפוא משיקולים לגיטימיים של דאגה לשלום הציבור, ניקיון הרחובות ומניעת הפרעה לתושבי העיר על מדרכות העיר. שיקולים אלה אינהרנטיים בפעולתה של הרשות המקומית ונובעים גם מתוך הוראות חוק העזר.

הגם שהעירייה מכירה בחשיבותו של חופש הביטוי, הרי שהוא אינו מוחלט. עיתים, כשהוא מתנגש עם אינטרסים חשובים אחרים, כפוף הוא להגבלות שהן לתכלית ראויה, המוטלות במידה שאינה עולה על הנדרש. פסקי הדין השונים אליהם הפנתה העותרת ניתנו בשנות ה- 80 של המאה הקודמת, טרם מהפכת האינטרנט, כאשר חלוקת כרוזים היתה אחת הדרכים הבודדות בהן יכול היה לנקוט אדם להפיץ את דעותיו. כיום, הפגיעה בחופש הביטוי במקרה דנן היא לדידה "שולית שבשולית", אם בכלל. שכן, פרוסות לפני העותרת מגוון דרכים וצורות להביע עמדותיה ולהעביר מסריה: האינטרנט כאמור, העיתונות הכתובה, ערוצי רדיו, ערוצי טלוויזיה, עלונים ופליירים, מודעות רחוב, דיוור ביתי וכנסים, כמו גם הרצאות ומפגשי העשרה בבתי הספר. האינטרנט, כך מדגישה העירייה, הוא מימד תקשורתי בו גולשים כ- 4.3 מליון איש ועל פי סקרים שנערכו עסקינן באחוזים נכבדים מאוכלוסיית הצעירים והבוגרים בישראל. תהליך זה שינה ללא היכר את המציאות החברתית, תוך שגם אמצעי תקשורות אחרים התרבו, השתכללו והפכו נגישים יותר מאי פעם.

בהתייחס לגופה של בקשת העותרת אליה, נטען כי היא הועברה לראשונה, ומתוך טעות של הפקיד הספציפי, למנהלת השירות הווטרינארי. הסתייגותה של זו כפי שהובעה בפני נציג העותרת, על שום עמדותיה הרדיקאליות של העותרת המתנגדת לאכילת בשר, נאמרו על ידה כהבעת דעה אישית, וממילא לא היו חלק מהשיקולים של מנהל ש.פ.ע. (שיפור פני העיר) אליו הועברה הבקשה למתן החלטה. מנהל ש.פ.ע החליט לדחות את הבקשה, בהתבסס של מדיניות עירונית בנושא הצבת דוכנים, יהא נושאם אשר יהא, לפיה אין היא מאשרת הצבת דוכנים ברחבי העיר (ראו מכתב סגן מנהל אגף הפיקוח מיום 26.12.07, נספח 16 לעתירה). ועוד נטען כי על פי הלכה פסוקה, אין בית המשפט ממיר את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו, הוא אינו בא בנעלי הרשות וביקורתו מתוחמת לעילות הביקורת של המשפט המנהלי. מציינת היא כי העירייה איננה מתנגדת להקמת דוכנים בתוך מתחמים סגורים כגון קניונים, בכפוף לתיאום על הנהלת הקניון.

5. עיריית ראשל"צ התנגדה אף היא להצבת דוכני על ידי העותרת, מטעמים הנעוצים במדיניותה לפיה הצבת דוכנים, באשר הם, מהווים מכשול בדרך ציבורית. אולם, במהלך ניהולו של ההליך המשפטי, ובחודש מרץ 2010, הודיעה העירייה כי גיבשה הנחיות כלליות המאפשרות הצבת דוכנים ברחבי העיר, ובלבד שלא תהיה בהם פעילות מסחרית (ראו הודעתה מיום 22.3.10).

העותרת לא הסתפקה בהודעה זו של עיריית ראשל"צ ובהנחיות שפורסמה, ומצאה להצביע על שורה של בעיות ממשיות, לטענתה, הכרוכות במימושן של אותן ההנחיות. משום כך היא המשיכה לעמוד על עתירתה, ובנוסחה כפי שהוגש בשנת 2008 (ראו פרוטוקול מיום 25.4.10).

נדרשת אני אפוא לכתיבת פסק דין, גם בעניינה של עיריית ראשל"צ. עם זאת, יופרד הדיון בעניינן של שתי העיריות בשל השוני בעמדותיהן.